[84]这一点从其实施后中央政府汲取财政能力的大幅增强、财政负担大幅减弱也可得到证实。
另一方面，《刑法》和《民法典》的适法机关主要是法院和检察院，主体相对统一，立场相对稳定，因适法部门差异而导致的文本与实践冲突相对较少。（五）法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。
因此，和前述另有规定类型不同，是不是所有的相似规定都可以成为另有规定的一个发展方向，需要加以检讨。如《安全生产法》第110条第2款规定：生产经营单位的主要负责人对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者迟报的，依照前款规定处罚。但是，行为人标准也有可能会被提出如下质疑：（1）对于能力低于一般人的行为人，若采用行为人标准，有可能会被免责。在过失认定上，需区分对待重大过失一般过失和具体过失。[2]新《行政处罚法》第32条：当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的。
在新《行政处罚法》以第33条第2款确立责任主义立场之后，其他部门法理应不能僭越，至少不能跳脱责任主义的基本框架。具体理由如下：第一，行为人标准由于不设定普遍性评价规则，因此从一开始就不存在不平等的可能。在听证、论证时，相关部门应当充分吸收行业相关者和非行业者的建议。
全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议上所作的《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉的说明》中明确指出，根据多年来一些地方人大同志反映，现行行政处罚法中有关地方性法规设定行政处罚的规定限制过严，地方保障法律法规实施的手段受限，建议扩大地方性法规的行政处罚设定权限。因此，补充设定行政处罚的外延范围，即上位法规定了违法行为但无法律后果。在地方立法中，只有在法律、行政法规所规定的行为、种类和幅度范围内，才能对特定事项进行规定。[15]此外，行政处罚规定所涵盖的范围不仅限于违法行为的法律、行政法规中规定的相应行政处罚，还包括其他相关法律、行政法规对该违法行为的行政处罚规定。
显然，《行政处罚法》对设定权与规定权的规定是不同的，其设立出发点也是不同的，两者的混淆会导致地方立法过程中补充设定行政处罚与对行政处罚作具体规定的法律限制这两者情形发生适用不当。[30]参见雷磊：《法律规则的逻辑结构》，载《法学研究》2013年第1期。
[21]参见胡建淼：《〈行政处罚法〉通识十讲》，法律出版社2021年版，第111、109页。只有将违法行为与行政处罚相对应，才有可能准确把握违法这一概念。[32]相比于宪法和法律，行政法规、地方性法规更具有创新性，也更符合地方实际，由这些下位规范行使处罚设定的相关权力是功能适当原则的必然要求，[33]同时，社会的变化总是快于立法机关的动作，地方行政机关治理工具的不足也早已是学界的共识。[23]陈科任：《论地方性法规补充设定行政处罚的界限》，载《安徽行政学院学报》2021年第6期。
《东莞市户外广告设施和招牌设置管理条例》第8条第（七）项规定：有下列情形之一的，不得设置户外广告设施：在建筑物屋顶（楼顶）新设户外广告设施的。当面对地方的差异性时，中央在制定统一的立法时，难免会在权衡利弊的同时，忽略了其他方面的问题。与之对应，《行政处罚法》第11条第2款的规定是行政处罚的规定权，虽然也是地方立法权作用的方式，但不是对行政处罚的设定，不能归入行政处罚设定权条款的范围。因此，补充设定权的适用空间并不大。
法律规定了随意放生野生动物，造成他人人身、财产损害或者危害生态系统属于违法行为，但对于该行为的处罚未作明确规定。因此，制定专门针对此类情形下的行政处罚法规十分必要。
一方面是因为我国目前还没有一部专门针对行政执法活动所设置的法律规范，另一方面也因为地方立法缺乏对执法者自由裁量权的约束机制。补充的词义是在存在不足或者缺失的基础上添加新的。
这种理论与实践上的不协调导致地方立法难以发挥应有的作用。[34]参见俞祺：《行政处罚设定权的同位保留原理》，载《中外法学》2022年第4期。三、宽松立场下地方性法规补充设定权的三重限制在立法机关设定行政处罚时，地方惩罚措施的过度使用和多元治理工具的缺失之间存在着一定张力。[16]《中华人民共和国广告法（2021修正）》第42条规定有下列情形之一的，不得设置户外广告：（一）利用交通安全设施、交通标志的。新增行政处罚补充设定权的立法目的，主要还是给地方立法机关放权，在维护法制统一的前提下，应当适当给地方立法‘松绑，赋予地方性法规更大的立法空间，为地方创造性开展工作提供法治保障[29]。这就明确指出了地方性法规制定主体行政处罚补充设定权的立法目的。
[12]参见唐明良、卢群星：《论地方性法规的行政许可设定权———对〈行政许可法〉第15条第1款的解读及其他》，载《重庆大学学报（社会科学版）》2005年第4期。为了实现立法保留基础上适度放权的价值目标，更好地保障地方性补充设定权的构建与适用，应当从合目的性解释的综合维度出发，宽松地划定补充设定的立法界限。
而《行政处罚法》规定的补充设定权则有所不同，补充设定权的适用前提是存在法律、行政法规对违法行为的规定，补充设定权只是拥有设定行政处罚的立法权限，但问题在于应否赋予补充设定权对于违法行为的设定权。[26]该数据来源于国家法律法规数据库，最后检索日期为2023年6月7日。
为防止补充设定权被滥用而不当减损行政相对人的权益，应当从目的正当性、手段必要性、程序法定性三个方面对其作出实质判断并加以限制，以确保拟补充设定行政处罚的合法性。（一）目的正当性：以保障法制统一与安定为目的确保法律、行政法规在全国范围得以顺利贯彻实施，是补充设定权的责任之一。
然而，地方性法规根据地方特色而作出的特殊补充规定，不应脱离实际情况，且须严格遵守法律、行政法规的立法目的。[35]因此，地方性法规在补充设定行政处罚时，要确保其在实质上不与上位法（法律、行政法规）的精神、原则及具体规范相抵触，主要受到《立法法》与《行政处罚法》的规制。具体来说，在地方行使先行设立权中，法律、行政法规没有做出规定的情形下，先行设立权是同时拥有设定违法行为和设定行政处罚的立法权限。如前所述，补充设定权主要由补充违法行为与行政处罚构成。
（三）程序法定性：以程序合法为底线《行政处罚法》第12条规定：拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。这既是完善我国现行法律法规体系的一项重要举措，也有利于推动国家权力运行法治化进程。
上述学说并非以事物的本质为出发点，而是以不同的立场为基础，对其存在的合法性进行科学判断，这种观点似乎带有一定的立场倾向。例如，福建省出台的《实施〈渔业法〉办法》，在《渔业法》的基础上增设了禁止的行为种类及行政处罚内容，[37]该情形属于违法《渔业法》规定。
应松年、张晓莹：《〈行政处罚法〉二十四年：回望与前瞻》，载《国家检察官学院学报》2020年第5期。（二）手段必要性：制裁遵循谦抑性原则谦抑性原则旨在对公权力的自我限制行为赋予理论基础，使得公权力的运行更加适应现代化国家的治理逻辑与法治精神，该原则最初兴起于刑法学领域，而后广泛适用于其他公法学领域。
它们之间的区别在于具体化的程度。相反，为了确保上位法在地方层面得到有效的实施，必须为地方立法机关提供更大的立法自主权。尽管行政处罚补充设立权的边界已经明确，但其所面临的困境并未得到解决，因为现实的困境是补充设定违法行为在形式上已经无法超越法定范围进行越权立法。[37]《中华人民共和国渔业法》第30条规定禁止使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源的方法进行捕捞。
从理论上讲，补充设定行政处罚空间与上位法对行政处罚规定的完备程度息息相关。[31]参见张效羽：《论行政处罚补充设定权的设定范围——基于法律漏洞填补理论的分析》，载《法治现代化研究》2022年第1期。
[24]从行政处罚法的修订过程中几份修订草案可以看出，主要的分歧在于地方性法规补充设定行政处罚能否在上位法已经规定了违法行为的情况下，补充设立同类违法行为。这表明补充设定权的空间受到了严格限制。
同时基于地方惩罚手段泛滥和治理工具不足的现实困境，对补充设定权的解释可以采取宽松立场，允许地方性法规补充设立违法行为及相应行政处罚。当涉及到法律和行政法规所调整的事务共性较多、地区差异性较小时，地方立法机关在设定行政处罚的立法空间方面会受到一定的限制。
